穆迪下调评级背后，折射出的仅仅是政府债务问题？

导读：5月24日，国际信用评级机构穆迪将中国主权信用评级由Aa3调为A1，下调原因之一是出于对中国政府债务将持续走高的担忧。25日，财政部等部门回应，穆迪下调我国主权信用评级，是基于“顺周期”评级的不恰当方法，并对穆迪报告中所担忧的问题一一作出了回应，其中对中国政府债务问题的回应是目前债务风险仍总体可控，但尽管官方给出了一系列数据佐证这个结论，但近年政府债务率急速攀升，风险日益膨胀却是不争的事实。冰冻三尺，非一日之寒，政府债务问题突出背后，是我国长久以来存在的财税体制问题。

文/飞笛智投李双良

以下文字来源于产品：中南海聚焦

穆迪的报告认为，2018年中国政府直接债务将达到GDP的40%，2020年升至45%。除了政府直接债务，地方政府融资平台、国有企业等债务水平持续增长会增加政府或有债务。事实上，穆迪报告中提到了地方政府融资平台、国有企业债务多年来一直以显性或隐性的方式增加我国政府的负担，虽然后来法律明确界定了这些企业债务与政府的关系，但大家心里都明白，要做到令行禁止几乎是不可能的。

本月初，财政部等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为》的通知，再次明确了地方政府与融资平台公司的边界，对融资平台公司融资作了更细的规范，近日，中部多个省份的审计部门对地方融资平台负债率、违规举债等情况进行了摸底，地方融资平台作为隐性增加政府债务的“主力军”，已成为管理层监管的重点。

融资平台融资是在我国地方财政收支矛盾严重、土地财政难以为继、债券融资方式尚不成熟的背景下产生的，其背后隐含着我国长久以来存在的财税体制问题，要想从源头上管住地方融资平台，遏制地方政府债务风险，要从根本出发，持续推进我国的财税体制改革。

分税制带来了地方政府财权事权不匹配的历史遗留问题

1994年的分税制改革对中央与地方的事权和支出、税收收入做了重新的划分，本意是增强中央财政实力，保证中央宏观调控能力。1993年，中央财政收入比重仅有22%，而地方财政收入占据了78%，同年全国财政赤字199.25亿元，其中中央财政赤字204.77亿元，地方财政结余5.52亿元，当时中央财政面临着严重的困难，这严重影响了中央政府的宏观调控职能，因此必须对中央和地方的财政收支关系进行重新调整，分税制在此背景下应运而生，但其自提出之初就有意无意地拉大了地方财政支出和收入之间的差值，为后来地方在支出方面难实现平衡埋下隐患，这也是多年来一直为人诟病的地方。因为当时决策层实际上是默许“央地收支责任不平衡”这种情况存在的，用当年朱镕基总理的话来说就是“中央财政在收入中应该占大部分、在支出中占小部分，这样他才有能力去调节地区之间的不平衡，才有能力去调控”。

（数据来源：Wind资讯）

截止2015年，地方政府以55%的财政收入比例承担起了85%的财政支出责任，而中央政府仅承担15%的财政支出责任，却享受了45%的财政收入。从财权事权的错配可以看出，有很大比重的财政支出决策是由中央政府做出，而由地方政府去具体执行，但明显地方政府没有得到足够的财力支持。

分税制的确达到了增强中央调控能力的目的，但也留下了许多历史问题，如在重新划定央地税收关系的同时并没有再重新清楚界定两者的事权关系，甚至还存在模糊地带，这导致地方政府承担了没有事前界定清楚的支出责任，在共有事权中，也常常由地方政府长期承担了共有事权的主要支出责任，国务院发展研究中心2002年的调查显示，我国义务教育投入中，87％左右由基层地方政府负担，省级政府和中央仅分别承担了11％和2％。但与此同时，中央对地方的转移支付却并没给地方政府带来足够的财力支持。另外，地方税增长乏力也使地方收入进一步承压。在目前的分税制体系下，与经济发展密切相关且规模较大的税种都属于或较大比例属于中央税系统，如消费税，车辆购置税、关税、进口增值税全归中央。共享税方面，企业所得税与个税，中央60%，地方40%，增值税2016年5月之前中央75%，地方25%，2016年5月1日全面“营改增”之后中央50%，地方50%。“营改增”的全面实施实际上宣告了营业税的性质由地方税转变成了共享税，地方政府失去了收入最大的一个税种，这表明地方财权面临更着更严峻的考验。更进一步来说，我国的税收立法权过分集中在中央，地方对地方税种的管理权限非常有限，国发[1993]第85号文件规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。”几乎所有地方税种的税法乃至实施细则均由中央制定及颁布，这也意味着地方人大没有地方税的立法权，因而不能根据本地区的经济发展需要，开征新税种或调节税率以补充地方财政收入，地方财政收入非常没有保障，在此背景之下，地方政府必须通过税收以外的方式来获得财政收入，土地财政就是其中的一种。

土地财政使政府收入、地价、房价的关系变得难以言语

土地财政源于1987年开始的土地有偿出让，1994年的分税制带来了地方预算内缺口增大，1998年住房制度改革后，城镇住房建设加快，商品房市场迅速发展，到了2003年，国有土地使用权“招拍挂”制度正式开始施行，此过程中，土地出让金规模迅速上升，占预算外收入比重越来越大，成为弥补地方收支差额的重要来源。据相关媒体统计，截止2016年前10月，土地出让金达26546亿元，占比地方政府性基金本级收入高达88%，显著高于2015年的80.26%，从增速来看，前10个月同比增速已经达到15.2%，显著高于2015年-21.4%的同比增速。

土地财政是通过出让土地使用权获取非税收入，在弥补财政收入来源不足的同时也将土地价格、地方政府收入、房价捆绑在了一起，为了获得更多的收入，地方政府愈加有动力去推高土地价格，助长了“地王”的产生，推高了房价，造成了一定的房地产泡沫。

对于土地财政的根源是否就是1994年的分税制，市场声音并不统一，有人认为，地方财政赤字的主要原因是支出增长过快，特别是金融危机期间，为执行拉动内需的政策，各地无不大干快上，地铁、公路、机场等基础设施投资猛增。支出超过收入，地方政府只好用卖地收入和土地抵押贷款弥补不足。暂且不论土地财政的根源是否是分税制，但从土地出让金与地方财政可支配收入的占比数据来看，我国地方政府正严重依赖土地财政。

除了上面所说的土地财政跟高房价之间存在着微妙的关系，土地财政的弊端也显露在其他方面。例如地方政府容易为了增加财政收入而盲目出让城市建设用地，这不利于资源的合理配置和城市的长远发展。地方政府严重的土地依赖症，一味地通过卖地来增收，会造成地方经济畸形，种种原因，已使土地财政失去存在的土壤，土地财政已不可持续。

地方融资平台从应运而生到规范调整

土地财政的重要组成部分之一，是用土地作为抵押，获得银行贷款，所以地价的高低不仅影响卖地收入，也在很大程度上决定了地方政府债务融资的规模。苏宁金融研究院援引了Wind的统计数据，自2011年以来，拥有财务数据的地方政府融资平台共有1451家，有息债务规模（=短期借款+一年内到期的非流动负债+长期借款+应付债券）从2011年末的20.64万亿元增至2016年6月末的43.28万亿元，规模翻番。

根据2010年发布的412号文的定义，融资平台公司具体是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。简单理解就是地方政府注入资产设立一个投融资企业，多为地方国企，以方便政府进行公益性项目的投融资，然后根据现金流产生的情况决定融资平台债务的主要偿还主体是地方政府还是企业，但实际上，地方政府常常为地方融资平台的债务作背书。

地方融资平台对于地方政府融资具有重要作用，它的爆发式增长是在2008年金融危机以后，当时平台公司成为地方政府筹集配套建设资金的重要手段，据凤凰网援引数据，2008年第四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右。但伴随着融资平台公司举债规模的迅速膨胀，偿债风险也日益加大，背后的原因是地方政府利用政府信用为平台公司提供违规担保，为避免风险的爆发，政府开始对融资平台进行清理规范并对地方政府性债务进行界定。2010年6月13日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，提出对融资平台债务进行全面清理，2014年10月2日，43号文下发，明文规定剥离融资平台政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，至此，在法律上，融资平台债务与地方政府债务责任被明确界定。

地方政府隐形支持依然存在，平台公司需谋求转型

新预算法后，地方政府举借债务的“正门”被打开，地方政府可以通过发债来举债，根据财政部出台的地方政府债务限额管理等系列文件，未来会被承认的地方债务仅是地方债券，而对于之前被承认属于地方政府债务范围的清理甄别认定的2014年末非政府债券形式的存量政府债务，将逐渐全部被置换成政府债券形式。这也就是说，2014年以后新发的任何城投类债券和2014年以前发生但未被认定为政府债务的部分均不属于地方政府性债务范畴，地方不承担债务。那地方融资平台的存量债务和新增债务将如何处理？

43号文以后，融资平台名义上不再得到地方政府背书，按理说举债动力应减小，举债规模会下降，但事实上并没有，2015年之后，融资平台各种融资渠道仍在继续举债，据21世纪经济报道，以其中公开可统计的城投债为例，截止2016年10月底，融资平台中城投债发行超过3700只，债券额度超过3.7万亿。对此现象，其中一个解释就是：融资平台替政府举债仍游离在灰色地带，平台公司举债不再是政府债务，但财政仍会兜底。一方面，稳增长需要更多的资金投入，而仅仅依靠政府发债来维持支出根本不够，地方政府通过融资平台举债的冲动依旧很强，要想彻底管住融资平台，并非易事。对于融资平台的债务，估计未来一段时间内地方政府依然会给予隐形担保，但政府对不同层级和资质的融资平台会有不同的对待，层级更高、资产负债水平更合理的融资平台将会得到更多的支持。目前虽然地方政府不会立刻停止对融资平台的隐性支持，但融资平台负债率较高，又缺乏足够的经营性收入来源，基本上很难依靠自有财力来偿还这些债务，融资平台若要增强自我还债能力，需积极谋求转型，而市场化转型是关键。

整体而言，目前已经不能再单纯地将地方融资平台的问题视为地方债务问题，其背后折射出的财税问题才是根本，无论是分税制，还是土地财政、地方融资平台，都是一定历史阶段下的产物，都曾产生过积极作用，但不可否认，它们本身所存在的弊端，现在已对经济的稳定发展造成威胁，所以，金融监管，迫在眉睫，但财税改革，也已箭在弦上，不得不发。

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