对话陈清泰：温故中国国企改革路

经济观察报 记者 王雅洁 宋笛 陈清泰聊起的第一段往事是关于他亲历的二汽改革往事。

在这段往事中，他回忆了当一切都尚在混沌之时，一家国企的改革是如何发生的。

二汽这家脱胎于三线建设的汽车企业，在一个彼时可以称得上荒僻的山野中，沿着行政的指令默默前行，但巨大的改变终于到来，当国家投资不得已要停止之时，这家企业以及七、八万职工走到了一个关键的转折口。

“二汽是在走投无路的情况下，开始研究国家改革开放的政策，希望从中找到出路的”，这是陈清泰对二汽改革的一句评语。

陈清泰聊起的第二件往事是90年代的国企攻关克难。彼时乡镇企业开花、民营经济崛起、外资进入。加之长期过度投资，卖方市场转向了买方市场。国有企业开工不足、亏损面快速上升，竞争力不足的问题充分暴露。恰恰就是在这个艰难的时刻，中国开启了向社会主义市场经济体制转型的系统性改革，其中触动最大的就是国有企业，在党中央、国务院坚强领导下，不惧困难、攻坚克难，完成了市场化转型的关键一跃。

“最困难的时候也是改革最佳的时机”，陈清泰说。

陈清泰聊起的第三件往事是十八届三中全会前，国内围绕国资国企改革出现了不小争论：如国有资本有进有退是否违背做大做强？国有企业上市是不是“私有化”？国有企业转让是不是国有资产流失？

陈清泰说，这其中有很多似是而非的概念，需要进一步厘清。在《国企改革转入国资改革》一文中，陈清泰对一些概念进行了详细的辨析。在这篇文章中，陈清泰说摘掉企业“所有制标签”，消除“所有制鸿沟”，突破“姓国姓民”的桎梏，将是生产力的又一次解放。

陈清泰有许多重身份，他曾经是二汽总工程师、厂长，是东风汽车董事长、总经理，是国家经贸委副主任、国务院发展研究中心党组书记、全国政协常委、经济委员会副主任、中国上市公司协会首任理事长等等。

陈清泰以不同的身份和角色几乎经历了国有企业改革的全部历程，他可以讲太多的故事，但在5月18日的专访中，陈清泰讲了这三件往事。

“我想说的，就是为什么要改革？或者说，国家为什么要改革？企业为什么要改革？”陈清泰用这几句话，为整个采访下了一个定语。

这是陈清泰第二次就国企改革接受《经济观察报》专访，2018年专访最终定下了题目：《改革亲历者陈清泰：国企改革呼唤新突破》。两年后，一轮为期三年的国资国企改革拉开序幕，而在这次专访进行时，顶层设计又正在谋划新一轮的国企改革。

在这五年间，一些巨大的改变已经发生或正在发生，比如五年间国有企业总资产增长346万亿，增长接近一倍（2022年未公布，以往年增速预估），其中地方国企增长尤为迅速；比如“国进民退”的担忧在舆论场中时不时的出现，仍需要政策层的反复厘清；比如在“中特估”概念隆重登场后，市场对国有企业效率、估值的又一轮争辩；再比如国有企业正在进行的新一轮专业化整合以及其对市场源源不断的影响。

这些新的现象、新的概念、新的方向带来了新的疑惑，它们看起来有些模糊，并不像1979年，当二汽决定要迈出改革那一步时，因为没有选择，反而坚定和清晰。

陈清泰没有直接解答这些疑惑，他只是在往事中找到一些线索。

2023年5月，陈清泰出版了《陈清泰文集》，这些往事也被他一一放进了四卷书册之中，分别为：为企改探路（1992年之前）、攻坚克难（1992～1998年）、上下求索（1998～2004年）、建言献策（2005年之后），文集收集了陈清泰在第二汽车制造厂、国家经济贸易委员会、国务院发展研究中心和全国政协工作期间的文章以及回忆文稿，也勾勒出中国国企改革的侧影。

“我出这几本书的意思，是想以我作为一个国企改革的参与者、观察者积累了40年的那些原汁原味的文稿，为后来者提供一些历史资料，希望可以产生温故而知新的效果”，陈清泰说。

|访谈|

经济观察报：您想先聊聊您的文集吗？

陈清泰：出版的文集，我不想声张太大了。我主要讲的是过去一段经历，这个时间周期比较长，可能各种各样的人会有不同的看法。我想我出版这个文集，不是要大家都去赞扬我的观点，我没有这个意思。我只是想，作为一段历史的足迹，记述我经历的过程，记述我参与国有企业改革各个阶段的见解、看法和作为。

因此，我不想大张旗鼓地宣扬，说我发表了什么新的观点，大家应该如何如何。只不过是作为一段历史的足迹，我愿意把它公开出来。

原因在于，我1970年就到了二汽，经历的企业改革过程比较全。

二汽是国家“大三线”建设的重点项目，建在荒僻的十堰地区山沟里。1978年改革开放，但国家经济已经走到谷底，没有能力给二汽再投资，决定二汽“停缓建”。那时二汽是“半拉子”工程，几万人在那么一个山沟里面，欲进不成、欲退无路。

这时农村的改革取得重大突破。1982年党的十二大提出可以有“指令性计划、指导性计划”，又提到有“计划内与计划外”，进一步提到“有计划商品经济”。那时二汽的领导一直在关注国家这些改革动向，研究如何从中找出自己走出困境的机会。

我在二汽干了22年，做了8年多厂长、经理，后来调到国家经贸委。我从企业里推改革，又到政府部门分管企业和企业改革工作（注：1992年后，陈清泰历任国家经贸办副主任,国家经贸委副主任），上世纪90年代是改革最激烈，或者也是难度最大的攻坚过程；再之后我到国务院发展研究中心，通过政策研究来研究国企改革；后来我又到全国政协，践行民主监督、参政议政，组织调研建言企业改革；一直到离开政协，我整个退下来，也没有停顿，我一直还在研究改革的问题，特别是经济体制改革和国企改革等问题。

在将近40年的过程中，我或是在第一线参与改革，或是关注第一线改革，就是这样走过来的，始终没有中断。现在看来可贵的是我把这40年的有关文稿都保留下来了。这些都是当时“原汁原味”的稿件，后来我把大部分文稿电子化了，现在就是把这些文稿编辑成这几本书。

经济观察报：当年（2018年）和您聊过一次，您帮我梳理过国企改革的几个阶段，基于最近几年最新的改革动向，您有没有新的观点补充？

陈清泰：我终究已退下来了，了解的情况也逐渐在减少，自知已经没有什么发言权了。因此我整理出版这几本书的意思，不是说我还有什么新观点、要发布什么新的见解，而是作为一段历史，把它留下来，希望“温故而知新”。

我想说的，就是为什么要改革？或者说，国家为什么要改革？企业为什么要改革？

实际上，结束文革十年动乱后，1978年中国经济已经走到谷底。经过“真理标准大讨论”，解放了人们的思想。党的十一届三中全会拨乱反正，提出要改革、要开放。农村改革先走一步，主要是家庭联产承包责任制，老百姓自己发现的那种改革路径走通了，很成功。农村的问题、吃饭的问题得到了一定程度的解决。

1982年党的十二大把城市经济体制改革提上了日程，认为单一计划体制管得太死，使经济没有活力。提出计划经济可以有指令性计划，也应该有一些指导性计划；之后又提出“计划经济为主市场调节为辅”，“有计划的商品经济”。刚性的计划已经被松动。实际上二汽就从这里边找到了自己的活路。

经济观察报：活路是什么呢？

陈清泰：指令性计划对二汽是什么概念？那就是年度生产计划国家统一下达，所需要的材料国家统一调拨，生产出来的产品国家统购包销，企业的财务国家统收统支，企业几乎没有任何再发展的能力。

二汽向国家提出的要求，就是国家在给二汽下达“指令性计划”的同时，能否也下达部分“指导性计划”。

那个时候我们开个玩笑，二汽在那么一个荒僻的山区，在建设过程中，哪怕要建一个厕所，都要经过国家批，在这种情况下，企业没有一点活力，没有一点活动的余地。

改革开放时，二汽建设没有完，还在建设过程中，但是已经有了一个初步的基础。

国家给二汽的建设计划任务是三个基本车型，年产十万辆汽车，在当时算最大的，其中有两个是军车，还有一个是民用车。

那个时候，第一个军车生产出来了，民车可以开始生产了，不过三吨半的军用越野车还在设计过程中，国家原来计划给我们大概14.6亿的投资，但没有到位，这时候，国家就没有能力再投了。

那时候我们还在吃“基建饭”，不投了怎么办？所以我们就要点指导性计划，拿着这个指导性计划，能买到材料，生产出来的产品，我还可以自销。我们向国家承诺以自销赚得的钱，完成二汽后续建设任务，并从中留一部分改善一下职工的生活福利。

当时城市改革的问题提上了日程。十二届三中全会提出，大中型国有企业的改革，是经济体制改革的中心环节，这把国企改革地位说清楚了，但是到底怎么改？并没有下文。

因此二汽搞了一些改革，中央很重视，很多高层领导都先后来二汽看过。我后来在想，二汽还没建完，没有什么太多东西，领导人这么密集地来，可能是要研究城市经济体制，特别是大型国有企业到底下一步怎么改。

那些领导在二汽考察后，很“慷慨”。有领导在考察时提出你们可以学首钢搞承包，领导回去后，很快就批准了二汽从1982年到1986年实行为期五年的利润递增包干，以每年上交1亿7千万为基数，每年递增7%。有一位国务院领导听汇报的时候说，你们通过承包增加了自主权、也增加了自主钱，增强了发展能力，可以政策不变，再延长五年承包期。

这就使二汽从1982年开始，有了十年的承包期，对企业来说太重要了。也就是说我在1982年就知道，一直到1992年，我们跟国家是什么样的经济关系，每年给国家上交多少，我们可以留下多少，这就使我们可以从长计议，持续发展，这对二汽后续发展至关重要。

我是1970年到二汽，我是学技术的，搞产品设计、实验，这也是我最喜好的。后来因工作需要让我做技术部门的管理工作，1979年，我做了产品处处长，后来又做了总厂副总工程师，1983年做总工程师，1984年做厂长。

到副总工程师岗位后，我不能只关注产品的设计、研发问题了，开始关注全厂未来发展的问题。那时二汽总厂领导很关注中央有关改革政策，希望从中找到有利于发展的机会。另外一些中央领导同志频繁来到二汽，也给我们思想开了窍。我反复思考后，就二汽进一步发展的问题写了两篇报告。一篇是《把二汽建设成经营开发型企业》，讲的是二汽绝不能停留在一个完成国家计划的生产工厂的水平；一篇是《结束汽车产品的几十年一贯制》，讲的是吸取一汽老大哥汽车产品几十年没有进步的教训。

文章送给饶斌（注：时任第一机械部部长兼汽车总局局长）看了之后，很赞赏，后来在一些杂志上发表了。

这时，中央已经提出“商品经济”的问题，我们就要把商品经济现阶段可用的方法手段研究透、用好用足。这是我们搞好生产的基础，此外，我们还要通过合法地灵活经营，有更多的收入，为二汽的进一步发展打好基础。

经济观察报：我刚才有个问题没来得及请教您，一开始想做这个文集的初衷是什么？什么样的事情触动到了您？

陈清泰：我的初衷就是想留下足迹，我退下来之后，开始整理我过去的文稿，发现我过去的东西“太完整了”。

我想如果把这些东西整理一下，就可以看出我参与改革全过程的脉络，比如我当时怎么想的？我有什么样的看法？我到底怎么做的？我所接触到的一些人，或者是一些事，这个对于后来人研究这段改革，可能还是一份有价值的参考。

中国的改革是渐进式的，周期很长，持续了40年，到现在还不能说完全到位了。在这40年中，前面有一些比较成功的东西没有坚持下去，不断完善后就放弃掉了，也就是有一些反复。因此我想，有的时候要温故而知新，可能对后续的工作会有一些好处。

学者、研究的人，需要了解过去再看今天，作为主管工作的一些人员，如果有可能，也应如此。

另外我心里总有一些很纠结的问题，已经确定了的改革，在一些重要文件中重复讲到，但在实践中始终没到位，比如管资本的问题，在一些重要文件已经做了规定，但在实践中却搁置在了那里。

再比如，关于民营企业、中小企业问题，改革开放后中央文件不断提及，在80年代，中央文件里说民营企业是有益的补充，我把那些中央文件说法罗列一下，就可以看出来，一步一步在往前走，但是真正落到实处，一直差得很远。

如果说早期的民营企业或者中小企业，他们对于活跃经济能够发挥一些作用，能解决一些民生问题，但是到了创新发展阶段，他们的作用更加不可忽视。

某种意义上，民营企业或者中小企业应该是创新中很重要的主角。创新是试错过程，试错成本最低的是中小企业，不是大企业，大企业它要考虑成功率，因为失败的成本太高。

我较早就发现，产业的发展需要建立产业链和供应链，创新驱动发展也需要建立“创新链”。产业链、供应链的底层应该有一个创新链，对这个创新链，我们一般就讲到“产-学-研”结合，但我认为只有产学研结合是不够的，应该是产学研结合，大企业、中小企业结合，这两个结合才能构成一个比较合理的创新链。

现在我们虽然对改革、对企业很重视，特别对大型企业很重视，但是对中小企业的地位作用，认识不够，而对民营企业，还是带有一定的排斥性，所以这些问题，我在多个场合呼吁，写了很多东西。

我在反复研究之后，发现有些说法在当时看来是对的，但是一段时间过后，不改不调整，就会出现很多问题。

一个提法是国有经济控制国民经济的命脉，也就是说在各个产业当中，哪一类所有制的企业占上风、处于“控制地位”，这是国家政策必保的一个条件，还是市场竞争的结果？这个到底应该怎么解释？

比如，在比较市场化的领域，对于非公经济有没有红线？难道是说公有制经济在一个行业已经达到某个水平了，就不能超过它，因为它要占控制地位？

当然像军工、造币等特殊行业，是另外一回事，但是对于一般竞争性的行业，像这样的理论解释要不要更加明确？

另外，建立现代企业制度已经提了那么多年，后来又提出发展“混合所有制”，作为股份制的公司，它的股东有国有的、民营的、还有外资的，此时再给这个公司冠上一个国有还是民营的帽子，有什么价值和必要吗？

一直到现在，每个企业头上还有一个所有制的标签，政府对他们有亲有疏。国有企业属于“体制内”、有“行政级别”，在市场准入、获取银行贷款、稀缺资源等方面处于优势。各类企业愿意在体制内交易，这就在企业之间形成了一条很深的所有制鸿沟，降低了整体经济效率。这些奇葩的现象不消除，就会影响公平竞争的市场经济体制的建立。

十八届三中全会之前，我写了一些文章。2012年时，世界银行和中国财政部设立了一个研究课题，研究中国到2030发展的过程如何顺利度过“中等收入陷阱”，顺利发展为发达国家，但研究报告涉及国企改革的部分引起了一些争论。

我认真读了这个报告，感觉这是一个很严肃、高水平、有价值的报告。国企改革部分的争论大都是一些概念混淆，有些是观点差异，有些是对实际情况没有搞透。我梳理这些争议，分拆成11个问题，一个个把它都澄清。文章先后刊发在《财经》和《人民日报》上（注：刊发于《财经》的文章题为《国企改革转入国资改革》，其中辨析了企业做大做强与国有资本有退有进、国有企业改革主导方面的转移、国有企业上市和转让与私有化等问题）

2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在国企改革部分写得很好。《决定》提出“管资本为主”，设立“国有资本投资公司、运营公司”受托承担国有资本的持有和运作机构，划拨部分国有资本充实社保基金——以获取投资收益为目标的国有资本持有与运营机构。

建立适应市场经济的国有资产管理体制，实际上涉及一些问题。

一个（主要）是国有资产的“实现形式”。在传统体制下国有企业是完成国家计划的工厂，那时国有企业是国家的，企业资产也是国家的。各级政府拥有的“国有资产”就是分别管理着的“国有企业群”，在这种体制下必然是政企不分，政企也不能分。

国有企业按建立现代企业制度要求、按照《公司法》改制转型后，国家注入企业的资产，就变成了国有股权，也就是可以用财务指标清晰界定、具有流动性的资本。

因此，要“管资本”，就必须对“国有企业”进行公司制改制，实现国有资产“资本化”，使国有资产管理机构的管理对象由实物形态的“国有企业”转化为具有流动性的“国有资本”。

如果我们要让市场在资源配置上发挥决定性作用、实现国有资产保值增值，那么国有资产就应该是可以流动的。这个是我们本来就弄明白的事情，不能糊涂。

经济观察报：可不可以这么理解，现阶段国资国企改革的最根本的问题之一，就是要解决管资本问题的落地？

陈清泰：也可以这样说。30年前提出建立现代企业制度所要解决的最重要问题，就是要实现政资分开、政企分开、所有权分开，使企业成为独立的市场主体，这三个分开是牵动社会主义市场经济体制是否能够实现的问题。

所谓国企的现代企业制度，就是通过一系列国有资产制度安排，让政府作为国有资产持有者（代表），实现以管资本为主，尤其在竞争性领域的企业行业中，真正实现政企分开。

从实际情况出发，在一些特殊行业，如军工、造币等和一些重要公共服务行业，如能源、通讯、铁路、供水、供电等，不排除政府直接管企业。

经济观察报：您觉得一项国企改革，怎么判断它走的这个方向是对的，如何预估前瞻它？

陈清泰：我认为实际上很重要的一点是政府和企业的关系。在计划经济体制下，国有企业是计划经济的支柱，计划经济是国有企业的依托。政府不独立，企业也不独立。

提出现代企业制度的一个根本原因是，我们由计划经济体制转化成社会主义市场经济体制，要解决的一个核心问题是什么？是（要有）千万个具有法人地位、各自独立企业。

企业和政府间是独立的，企业相互间也是独立的，在市场信号的引导下，通过市场主体的竞争，引导资源配置。

当时我们在调研报告中就写入“公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础”，这段表述也写进党的十四届三中全会的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之中。

经济观察报：其实国有企业改革到了今天，更重要的不是摸着石头过河，而是一个路径选择的问题？

陈清泰：对。我曾经这样说过，我们国有企业改革跟经济体制改革是人的两条腿，只能左脚迈一步，右脚迈一步。在高度计划经济体制下，就是传统国营企业，80年代进入了半市场半计划经济时期，国有企业也开始改革。

一个不到位，两者就谁也不能完全到位。

经济观察报：这么多年国企改革的进程中，您感觉有没有一些规律性，比如一般什么时候，在什么样的环境下，推进改革会比较顺利？

陈清泰：我认为企业最困难的时候，也是社会承受能力较大的时候，这个时候推动改革也会顺利一点。最典型的就是90年代国家经贸委成立时，此前中国经济长期是短缺经济，90年代初期开始，几乎各个产业都产能过剩，开工不足，职工发不出工资，亏损面超过百分之三十，东北地区甚至达到百分之四十。

当时的办法是搞承包、一厂一策，企业困难，政府就把条件放宽点，让你活过来。

与此同时，1994年财政、税收、计划、金融等向社会主义市场经济体制转型的改革全面启动。这时“承包制”、“一厂一策”等行政性办法搞好国有企业的制度环境已经消失，搞好国有企业必须利用符合市场经济的政策方法，那就是增资减债、改善资产负债结构，抓大放小、减员增效、兼并破产，建立退出机制，解脱企业办社会职能等。与此同时政府也建立了养老保障、失业保障等社会保障体制，建起了劳动力市场，实施再就业工程，用较短的时间建立了符合市场经济体制、有利于搞好国有企业的“基础设施”。

90年代，随着经济体制的转型，国有企业经历了一场波澜壮阔的改革大潮，最多的时候1000多万职工下岗，那真是不得了的事情啊！

那时党和政府以很大的魄力推动这场改革，提出宁愿出钱帮助下岗职工，也绝不挽救没有希望的企业。你不行了，或者被兼并，那是你的好出路，再不行你就关闭破产。

在那个时候，地方政府也承受了很大压力，因为除了一些特大型企业以外，中小企业都在地方，一旦垮掉，就会给地方财政、就业带来一大堆问题，在那么困难的情况下，地方也挺过来了。

上海创造了一个“再就业中心”，想办法把那些下岗的职工聚集到一起，给他们培训，增强再就业能力，再就业前发一些生活补贴，在几十万下岗职工的情况下，稳住了大局。后来，东北等老工业基地经三年脱困，整体也缓过来了。

国企改革40年，实际上最艰难的就是这十年，改变面貌也是这十年。确实，难以为继的时候就是改革推进最顺利的时期。

（根据访谈内容整理，有部分删减、调整）

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责任编辑：常福强