大城小县,人是目的

大城小县,人是目的
2022年05月18日 00:00 秦朔朋友圈

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· 土哥涅夫 | 文  关注秦朔朋友圈 ID:qspyq2015 ·

“郡县治,天下安”这话,在中国不说是家喻户晓,起码读书人是张口即来。

作为中国现存最古老的地方行政区划、县,无论是在周秦之变中,还是改革开放转轨时,都发挥过至关重要的作用。

它是农民进城的第一站,是温台、苏南两大模式的发源地。即便在如今已经“无县”的珠三角,深圳、东莞这些见证了改革开放奇迹的城市明珠,其出身底色,同样是县。

然而,当中国城市化这趟急速前进的列车行程过半,人们募然发现,曾经发挥过重要作用的县,已被远远甩在了后头,早就光彩不再。

当大城市成为多数人的向往之地,当县民沦为一个互联网贬义词,分布在中国广袤土地上的1472个县该何去何从,还有没有未来?

对于这些问题、疑惑,中办、国办近日印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,给出了一些思路。

1979111日,家住浙江温岭县城关的周德清拿到了一张个体工商业营业执照,主营理发。

那一年,温岭总共核发了8份这样的个体工商业营业执照。由此,个体户这个群体,从浙江东南的滨海小县出发,正式登上了历史舞台。

之后,县域经济犹如一团燎原之火,在浙江熊熊燃烧了40多年,生生将这么个“七山一水二分田”的资源小省,从改革开放之初全国12位的中游水平,熔炼成如今GDP前四强的经济大省。

其中,改革开放头十年无疑是县城最为风光的时期。无论是轰动全国的乐清“八大王事件”,还是影响世界的义乌小商品市场,都发生或诞生在县里。繁荣的经济吸引周边十里八乡的农民源源不断地涌入县城,甚至催生了温州龙港这样的农民自建城。2019年8月,经国务院批准,龙港撤镇设(县级)市,圆了多年立县梦。

但随着中国改革的重心由农村转向城市,以1990年浦东开发开放为标志,拉开了中国波澜壮阔的大城市化浪潮。上海、北京这些改革开放初期动静不大的中心城市,纷纷迎来第二春。1998年房改、2001年入世以及之后的高铁大跃进,更是加速了人口向中心城市的集聚。

21世纪第一个十年,北京、上海的常住人口均增长了超过600万,成为城市化的最大赢家。

随着中心城市的迅速膨胀,交通拥堵、空气污染、房价飙升等“大城市病”的日趋严重,高层开始出手。回看当初的解决思路,带有明显的均衡化色彩。甚至连城市化这个词都不用,代之以“城镇化”,而且是就地城镇化。

为了使广大县城能有更好的发展,中央在土地、财政等方面都给予了大量资源倾斜。结果却事与愿违,不仅没能阻挡人口继续涌向大城市的趋势,并且由于人地指标的分离,造成了大城市土地紧张、房价高企,而很多县里却“空城”“鬼城”遍地。

根据清华大学龙瀛团队的最新研究,2010年至2020年,全国共有266个收缩城市,与前十年相比,增加了86个,总数占全国城市的4成左右。

以区县来看,全国共有1507个收缩的区县,占比超过一半,总面积为440万平方公里,覆盖了中国近46%的领土。

这些区县里,不仅包括传统的资源枯竭型地区、中西部偏远县城,甚至连广东、江苏、浙江等东部沿海省份的一些县城,也面临大城市人口持续虹吸的压力。

这使得之前大中小城市均衡发展的思路受到质疑,高层开始意识到,“到大城市去”,也是人民群众对美好生活向往的一部分。

所以最近几年,相关政策逐渐在调整,像2018年11月29日发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》就提到,未来我国将建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式,推动区域板块之间融合互动发展。

但广大县城作为中国行政区划的基础和基石,也并没有被放弃,这次的《意见》就是证明。

这次的《意见》发布后,很多媒体都将关注的重点落在全面落实取消县城落户限制政策上面。其实这只是文件的众多亮点之一,而且部分解读还是错误的。这次并非取消落户限制,而是落实取消落户限制。

因为早在今年3月,国家发改委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中就提出,城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制政策。这里面就包括了绝大部分的县城。

所以这次《意见》的措辞才是“全面落实取消县城落户限制政策”,也就是说,它的侧重点是要把既有的政策落实好。

相较于这个小插曲,在我看来,这份《意见》跟当年过度照顾中小城市发展的城镇化思路最大的一点不同在于,“顺应县城人口流动变化趋势”。至于如何顺应?主要就是发挥有效市场与有为政府这“两手效应”。

一方面,《意见》强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”,为此还专门将现有1400多个县城进行细分,包括大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城等几种不同类型。提出坚持“一县一策”,针对每个县的具体情况“缺什么补什么”。

比如对人口外流的县城,就没有再一味输血扶持,反而表示要严控这类县城城镇建设用地增量,防止盲目建设,引导其转型发展。这样一来,将可以有力控制人口流出地区的无效建设,避免产生新的空城、鬼城。

而对位于城市群和都市圈范围内的县城,文件则“支持其融入邻近大城市建设发展,成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城”。

这对生活在昆山、嘉善、海宁、德清等地的广大县民来说,无疑是个天大的利好。类似“不是杭州,就在杭州”这种场景,过去或许只是某些县城的一厢情愿,未来却可能会成为一种普遍现象。

另一方面,在基础公共品的提供上,政府又必须有效作为,包括完善县城的市政交通设施、医疗卫生体系、扩大教育资源供给等,从而缩小大都会与小县城在基础设施、公共服务方面的差距。

对于农业县、生态县等担负着特殊任务的县城,国家会完善财政转移支付制度,让它们可以心无旁骛地做好本职工作。即便是对人口流失的县城,也没有撒手不管。在加强民生保障和救助扶助的同时,政府将有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。

唯有如此,才能兼顾效率与公平,使改革与发展的成果真正下沉、惠及到广大“五环外人群”。毕竟,中国县城和县级市城区常住人口接近2.5亿,占全国城镇常住人口的近30%,无论是从拓展内循环总量基数的经济角度,还是“一个都不能少”的人道立场,这都是一个不能忽视的广阔空间和巨大群体。

当然,《意见》的出台,也不意味着又要重新开始限制大城市的发展。事实上正如上面提到的,中央已经承认了大城市在推进我国城市化过程中的中心引领作用。

2019826日召开的中央财经委员会第五次会议就指出,经济发展的空间结构正在发生深刻变化,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。要加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

而厦门、南京、哈尔滨、沈阳、大连、济南、青岛等城市,此前更是曾被中央巡视组点名“引领带动作用不够”,可见中央对于发展中心城市的高度重视。

之所以还要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”,一方面是因为中国太大、人口太多,全部涌入北上广深、蓉汉杭宁不现实;另一方面,经过这些年的城市化大跃进,中国的头部城市普遍都出现了人口爆炸。

比如上海和北京,实际管理人口已接近3000万。这是什么概念呢?欧洲大陆最大的城市巴黎,只有200多万人。即便是被称为“法兰西岛”,包含了小巴黎及周边上塞纳、塞纳-圣但尼、瓦勒德马恩、塞纳-马恩、伊夫琳等8个省的大巴黎地区,也不过1100万人。

而美国第一大城市纽约,2020年最新统计数字是880万人。如果将范围扩大到包含周边新泽西、康涅狄格和宾夕法尼亚等335县的所谓纽约湾区(范围比由纽、新、宾12个县组成的纽约大都会区还大一圈),人口也就2368.9万。

跟上海、北京相比,这些名扬天下的国际都会只能算“小巫”。只是对于“大巫”来说,这么多人挤在一起,平时还可以,一遇到像新冠疫情这样的突发情况,城市管理极有可能失控。这一点,如今的中国人已深有体会。

另外,诸如深圳、厦门这些城市,市域范围很小,经过几十年的发展,土地开发已趋饱和,和周边市县进行合作是唯一的出路。

事实上,由核心城市与卫星城组成地区联合体,早已是国际惯例。此次《意见》着重提到“加快发展大城市周边县城”,明显是借鉴了大纽约、大巴黎的经验。

这么做并非要削弱中心城市的力量,而旨在优化调整地区联合体内部核心与周边的空间关系。甚至,推进以县城为重要载体的城镇化建设也不会改变人口进一步向长三角、珠三角等城市群、大武汉、大郑州等都市圈集聚的趋势,而只是给了不同性格、追求的人们更多选择。

未来,希望有更好发展的人,仍可以往大城市跑;喜欢安逸生活的就留在县城,也不用担心那里的教育、医疗等基础公共品会比大城市差太多;而想要兼顾工作与生活的,不妨选择大城市外围的卫星城。

总之还是康德的那句话,“人是目的”。很多关于应该重点发展大城市,还是优先扶持小城镇的争论,都只是将人视为工具或手段,而不是目的,这无疑是错误的。“城市让生活更美好”,永远是衡量城市各项工作的唯一标准。

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