高标准农田的投资机遇_

本文来自格隆汇专栏：一凌策略研究作者：牟一凌/沈心怡

摘要

1 什么是高标准农田建设

高标准农田建设属于土地整治的一种，具备“四高”特征：农田质量高、产出能力高、抗灾能力高和资源利用效率高。它作为我国实现“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要举措，自2011年以来持续推进，截至2021年已累计建成9亿亩。根据《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》（以下简称《规划》）要求，我国到2022年、2025年、2030年，分别累计建成10亿亩、10.75亿亩、12亿亩的高标准农田。高标准农田的建设涉及三个部分：田间基础设施建设、地力建设工程和农业科技建设，以《规划》中提出的亩均投资达3000元左右标准计算，到2030年带动投资规模共计超3.6万亿元。

2 从粮食安全角度理解高标准农田建设的必要性

粮食安全乃我国基本国策。首先，当前外围环境不稳定、极端气候日益频发推动粮价持续上涨。我国虽然对主粮基本实现自给自足，但结构上仍对以大豆为例的部分粮食品类进口存有依赖。加强高标准农田建设来提升我国农田的亩均产量和抗灾能力将有效缓解外部供给风险。其次，我国的粮食生产面临两大潜在威胁：1、当前农田化肥投入量的增产效果已近极限；2、农村劳动力外流下粮食产量存在下降风险。高标准农田的建设将通过提升农田质量和农业生产机械化率来对冲产量下降风险，确保我国粮食供给的稳定。

3 我国高标准农田建设正迎来更积极的发展

从项目发展路径来看：1）过去，14年出台的《高标准农田建设通则》曾指出项目以农民和农村集体经济组织为主体，市场资本的参与难度较大。整体上项目呈现出：运营非市场化——融资渠道单一，财政资金占比超80%，资金供给不足——项目不达标——投资回报率不足（约4.82%）——主体参与意愿低的趋势。2）当下：22年出台的《高标准农田建设通则》较14年增加了“多元参与原则”，鼓励农民群众、新型农业经营主体、农村集体经济组织和各类社会资本参与高标准农田。项目有望获得市场化力量补充——当下更易获得政府专项债及信贷支持——项目标准更为量化，项目完成质量高——投资回报率提升（约8.14%）——市场参与意愿更强。

4 当下的边际变化：亩均投资的提升、高存量下的建后管护受到政策重视并有望获得资金支持

高标准农田的建设主要分为新建投资和建后管护投资两部分。其中，新建投资以3000元/亩的标准计算将带动2022年、2023年-2030年的年均投资规模3000亿元、750亿元。建后管护成本以投保金额计算约196.5元/亩，对应2022年的建后管护投资1768.5亿元，2022-2030年伴随着高标准农田存量的提升，建后管护投资持续上升，有望维持在2000亿元以上/年。

5 三条主线布局新时期高标准农田建设机遇

围绕高标准农田建设的主题，推荐1）水利工程建设板块：受益于亩均投资翻倍和建后管护需求提升（相关公司：大禹节水、安徽建工、国统股份）；2）农业现代化板块：农业设施现代化（相关公司：新洋丰），受益于农田机械化和智能化提升（相关公司：一拖股份、华测导航）；3）种植生产板块：规模化粮食种植生产企业有望通过土地流转进行产能扩建，提升市场份额（相关公司：苏垦农发、北大荒、亚盛集团）。

风险提示：高标准农田的建设规划下调，投资资金供给不足，建设成本超预期上涨，高标准农田的增产效果不及预期。

1. 高标准农田建设项目的简介

1.1 高标准农田建设的定义

高标准农田建设的定义：高标准农田建设属于土地整治的一种，是指通过对农田进行土地平整和对田间水利设施、田间道路、田间防护林的建设，达到田成方、林成网、渠相通、路相连、早能灌、涝能排的要求。高标准农田具备“四高”特征：农田质量高、产出能力高、抗灾能力高和资源利用效率高。

1.2 高标准农田建设的发展历程

高标准农田建设作为我国实现“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要举措，自2011年以来持续推进。2011年9月国土资源部印发《高标准基本农田建设规范（试行）》，这标志着我国首个高标准基本农田建设规范出台。自2011年以来，我国对高标准农田的建设持续推进，从2012年《全国土地整治规划（2011-2015）》中提出的“十二五”期间建设4亿亩高标准基本农田，到2013年《全国高标准农田建设总体规划》中明确要求到2020年完成8亿亩旱涝保收的高标准农田建设，再到 2021年《全国高标准农田建设规划(2021-2030年)》中规划的到2022年、2025年、2030年，分别累计建成10亿亩、10.75亿亩、12亿亩的高标准农田，高标准农田的建设一直都在稳步推进。

1.3 高标准农田建设的主要内容

高标准农田的建设主要涉及三个部分：田间基础设施建设、地力建设工程和农业科技建设。1）田间基础设施，主要包括田网、渠网、路网和电网的建设，目的在于提高农田抗灾和机械化耕作的能力。2）地力建设工程：进行土壤改良、土地平整和土地培肥的建设，目的在于提高农田基础地力以及农业生产能力。3）农业科技建设：农业物联网技术的建设，通过提高现代农业对科技应用的能力，达到智能灌溉施肥、智能监测粮食生长、生产环境的效果。

高标准农田建设的市场空间广阔，到2030年料将带动超3.6万亿元的投资。根据《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》的要求，全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到3000元左右，这意味着12亿亩高标准农田的建设将拉动超3.6万亿元的投资。（此处尚未计算高标准农田建设的建后管护投资，仅计算了新建投资）。

2. 发展高标准农田的必要性

2.1 加强高标准农田建设以提升我国粮食自供率和抗灾能力抵御外部供给风险。

粮食价格易受气候条件、地缘政治影响，波动较大。2022年以来受俄乌冲突及南美极端气候的影响，全国主要农产品商品指数均创下1960年以来的新高。具体到细分品类小麦、玉米、豆粕价格来看，截至2022年5月31日，三者的价格较年初分别上涨9.6%、6.15%和20.0%。如果以今年以来的最高价格计算，则小麦、玉米、豆粕的价格分别曾经较年初上涨16.2%、6.3%和44.8%。

我国虽然在主粮端基本实现自给自足，但结构上仍对部分粮食的进口存有一定依赖。例如我国的1）玉米：我国玉米进口比例虽低，仍占到9.4%，而美国和乌克兰分别是我国的第一、第二大玉米进口来源国，分别占比整体进口量的69.6%和29.3%，在俄乌冲突和中美博弈的背景下，玉米供给的稳定可能面临一定的威胁。2）大豆：我国大豆的对外依存度较高，进口占比达85%，巴西和美国分别是我国的第一、第二大玉米进口来源国，分别占比整体进口量的60.2%和33.5%，在极端气候的影响下巴西减产明显，对我国大豆的供给产生扰动。从高标准农田的定义来看，它将通过对土地的整治，达到高产出、强抗灾力的效果，从而有效提升我国的粮食自给率和抗灾能力。

2.2 高标准农田的建设将通过提升农田质量和机械化率来确保我国粮食供给的稳定

我国粮食生产面临两大威胁：1、化肥投入量对农田的增产效果已近极限；2、农田机械化率低，当前以人力耕作为主，而在城市化进程中，农村劳动力的外流对粮食产量的稳定产生潜在威胁。高标准农田的建设将通过提升农田质量和农业生产机械化率来对冲产量下降风险，确保我国粮食供给的稳定。

2.2.1 我国化肥对农田的增产效果已近极限

我国农田化肥投入量的增产效果已近极限。化肥虽对粮食单产有一定的促进作用，但这种促进作用随着化肥施用量的增加呈现“倒Ｕ型”关系。虽然我国目前仍处于“倒U型”结构的左侧，但是伴随着化肥施用量的不断提升，其对粮食单产的提升已经不太明显，并且考虑到过量施用化肥对耕地土壤结构造成的破坏，长期看可能对粮食产量产生负面效果。《中国统计年鉴》和《中国农村统计年鉴》的数据显示，1980-2019年我国每公顷耕地化肥施用量由127.8kg增加至400.7kg，是国际公认的化肥施用安全上限225kg的1.8倍。化肥的过量施用不仅会污染环境，还将破坏农业耕地土壤结构，加速其养分流失，甚至造成土壤板结和土壤环境次生盐碱化。最近对我国黄河流域五大灌区沿河的耕层土壤的检测显示，黄河流域耕层土壤整体有机质含量偏低，缺磷、缺钾现象普遍，这在长期将使得土壤肥力下降，从而降低农田的单亩产量，影响粮食供给。而高标准农田能够通过提高对土地和水资源利用率，减少农药和化肥使用的同时达到增产效果。

2.2.2 我国农村劳动力流失对粮食产量存在威胁我国农村劳动力流失对粮食产量存在威胁

城镇化进程中，我国农村劳动力的外流对粮食产量的稳定产生潜在威胁。对比海外，机械化率的提升是保障粮食供给的有效渠道。然而目前我国农田的机械化率提升较慢，这主要是由于我国地势复杂，适合农业机械化发展的平地面积仅占土地总面积的31％，相反，丘陵、山地、高原面积合计占土地总面积的约69％。高标准农田的建设将通过对土地进行平整使其符合机械化耕作的要求。

3. 我国高标准农田正迎来更积极的发展

自2012年以来伴随着高标准农田建设的持续推进，项目资金不足、增产能力不达标、投资回报率不足等问题逐渐暴露。而伴随着《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》和《高标准农田建设通则（GB/T 30600-2022）》于2021年9月和2022年3月发布，文件对高标准农田的融资、建设提出了更贴合实际的量化考核标准。高标准农田项目有望迎来更积极的发展。

3.1 过去，我国的高标准农田建设难言真正的成功

3.1.1 项目非市场化，资金渠道单一，财政资金投入占比超80%

14年出台的《高标准农田建设通则》指出项目的参与主体为农民和农村集体经济组织，社会资本未包含在内。从资金的来源看项目资金渠道单一，主要为各级财政预算内安排的财政资金。根据农业农村部的调研，2019-2020年福建省财政资金投入47.12亿元，占总投资的94%；河南省财政资金投入306亿元，占总投资的84%；湖南省财政资金投入129.98亿元，占总投资的91%;四川省财政资金投入144.2亿元，占总投资的83%。

3.1.2 财政支持力度有限，项目资金供给不足，亩均投资仅1458元，未达《规划》要求的一半。

根据农业农村部的撰文，2019年-2021年投入高标准农田建设的中央财政资金分别为859亿元、867亿元和1008亿元，对应当年新增高标准农田建设8150万亩、8391万亩和10551万亩，折算到2019-2021年中央财政对每亩高标准农田建设的补贴金额约为1054元、1033元和955元，补贴逐年下降。而近年来地方政府财政收入压力较大，资金支持亦遇瓶颈，项目整体的资金供给不足。从亩均投资的角度来看，根据各地的统计数据，我国高标准农田建设单亩平均投资金额约1458元，远低于《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》中提出的全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到3000元左右的标准。

3.1.3 资金紧缺下项目大多难以达标，投资回报率不足的同时主体参与意愿降低

高标准农田的建设项目分为两部分：农田新建和建后管护。首先农田新建方面，由于资金的缺乏以及年均新增建设目标存在硬性约束，政府普遍通过降低亩均投资来保障量增指标的完成。具体到操作上，过去部分高标准农田建设只是对农田基础水利设施进行改造，而对土壤改良、培肥地力、农田防护与生态环境保持、农业科技服务等综合配套措施投入不足，这使得改造后的农田增产效果低于预期。根据农业农村部的数据，高标准农田建设后农民年均新增收入500元以上，对应到亩均新增收入约355元。其次建后管护方面，资金不足下项目的后续管护工作不到位，呈现出“重建设、轻管护”的特征，很大程度上限制了农田水利等各项基础设施功能的正常发挥。并且由于基础设施缺乏维修，“带病工作”下其使用年限也明显缩短。假设在建后管护维持20元/亩.年的前提下，基础设施能够保持运转5年，则对应的项目IRR约4.82%。较低的投资回报率进一步制约了主体的参与意愿。

3.2 当前，我国高标准的农田建设正迎来更积极的发展

3.2.1 项目有望获得市场化力量补充

22年最新出台的《高标准农田建设通则》较14年的版本改进了对参与主体的描述，项目更趋于市场化。22年《高标准农田通则》增加了“多元参与原则”，鼓励农民群众、新型农业经营主体、农村集体经济组织和各类社会资本参与高标准农田。

3.2.2 融资渠道多元化，资金供给有保障

在政策的鼓励下，政府正在积极拓宽融资渠道，通过招商引资、信贷支持等多渠道补充项目资金。

招商引资：

当前各地政府正在加大高标准农田建设项目的招商引资力度。从合作模式来看，政府积极推动 “土地集中流转→招商引资→企业开发”的模式。当前江苏、江西等省份优先支持已流转耕地、流转积极性高的地方建设高标准农田。而由于部分高标准农田建设的项目回报可观（具体测算见下文），企业也有较强意愿参与。通过招商引资，政府将社会资本引入项目的同时降低因农村劳动力流失而面临的高标准农田建后无人耕种的问题。

信贷支持

高标准农田有望获取更多信贷支持。在“资产荒”的当下，高标准农田建设项目作为乡村振兴的重要一环，肩负着保障国家粮食安全的重任，获得政策扶持的同时具有一定的项目回报率（具体测算见后文），有望得到金融机构的青睐，获得信贷资源。今年以来国家开发银行发放农业贷款306亿元，其中高标准农田的建设是重点的支持领域。根据中国证券网信息，国家开发银行表示今年以来已经对新疆、四川、江苏等地累计发放贷款10亿元，下一步将继续加大对高标准农田项目的信贷支持。

3.2.3 项目标准量化，建设质量有望明显提高

最新出台的政策对高标准农田的建设提出更加量化的衡量标准。《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》提出全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到3000元左右的标准。而2022年3月发布的《高标准农田建设通则》对高标准农田的耕作层厚度田间道路通达度、田间基础设施使用年限等给出了更明确的量化指标，确保建设的高标准农田能够达到标准。在项目资金充足，建设标准更加量化的背景下，高标准农田建设的质量达标有保障。

3.2.4 高标准农田项目回报率有望提升

在引入社会资本后，高标准农田项目的出资主体和受益主体趋于统一，项目从任务导向回归到收益导向，主体对项目质量更为关注。而在更细致的量化指标下，高标准农田项目的增产效果提升带动投资回报率增加。综合参考部分地区成功案例，我们假设达标的高标准农田亩均增产550元/年，建后维护支出196.5元/亩.年（具体计算过程在第四部分建后管护市场空间测算中有详细计算）。项目周期参考22年3月的《高标准农田建设通则》中提出的，高标准农田建设完成后各项基础设施正常发挥效益的使用年限，一般不应低于15年。通过测算，高标准农田项目的IRR约8.14%。投资回报的提升有望对项目建设形成正反馈，带动社会资本进一步的加入。

4. 我国高标准农田的市场空间测算

4.1 整体：拉动22年-30年年均3000亿元左右的投资

虽然建设的22年往后高标准农田新建面积有所下降，但考虑到农田的建后管护需求较高，依旧能够拉动年均3000亿元的投资规模。

4.2 新建投资：年均投资空间750亿元

根据《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》要求，全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到3000元左右。除此以外《规划》提出到2022年累计建成10亿亩高标准农田、到2025年累计建成10.75亿亩高标准农田、到2030年累计建成12亿亩高标准农田。除此以外《规划》提出到2022年累计建成10亿亩高标准农田、到2025年累计建成10.75亿亩高标准农田、到2030年累计建成12亿亩高标准农田。假设每个阶段内的任务按年度平均完成，则2023-2025年和2026-2030年的年均新增建设均为0.25亿亩，带动2022-2030年每年新建投资750亿元。以上的测算较为保守，由于当前亩均投资约为1458元，远低于《规划》要求的3000元以上，且部分高标准农田的建设未达到《通则》的标准，存在后续补充投资的可能。通过测算，已经建成的9亿亩高标准农田可能仍存有1.39亿元的进一步改造空间。

4.3 建后管护：年均投资空间超2000亿元

建后管护成本约196.5元/亩.年。由于当前我国高标准农田的建后管护工作正处发展初期，管护成本难以精确计算，而考虑到当前解决高标准农田建后管护问题的重要方式是通过当地农业农村局向保险公司购买农田建设工程质量责任保险。我们暂且以投保金额看做高标准农田的建后管护成本（实际的管护支出可能高于或低于投保金额）。以广东省清远市连南县为例，7000万亩高标准农田的5年内建后维护和工程完工后财产保障的投保金额约1376万元，亩均维护成本达393元/亩.年。我们假设建后管护保障和工程完工后财产保障的投保金额1:1，即亩均的建后管护成本在196.5元/亩.年。根据测算，22年建后管护投资有望达1768.5亿元，23-30年伴随着高标准农田存量的提升，建后管护投资持续上升，有望维持在2000亿元以上/年。

5. 投资建议

三条主线布局新时期高标准农田建设机遇。围绕高标准农田建设的主题，推荐1）水利工程建设板块：受益于亩均投资翻倍和建后管护需求提升（相关公司：大禹节水、安徽建工、国统股份）；2）农业现代化板块：农业设施现代化（相关公司：新洋丰），受益于农田机械化和智能化提升（相关公司：一拖股份、华测导航）；3）种植生产板块：规模化粮食种植生产企业有望通过土地流转进行产能扩建，提升市场份额（相关公司：苏垦农发、北大荒、亚盛集团）。